Il diritto amministrativo è il ramo del diritto pubblico che disciplina l’organizzazione, l’attività e i poteri della Pubblica Amministrazione, oltre ai rapporti tra gli enti pubblici e i cittadini.

Riguarda quindi molte situazioni della vita quotidiana: la partecipazione a un concorso pubblico, la richiesta di un’autorizzazione, l’accesso a un documento amministrativo, l’assegnazione di un contributo, l’applicazione di una sanzione o il rilascio di una concessione.

In questa guida vedremo in modo semplice che cos’è il diritto amministrativo, quali sono le sue fonti, di cosa si occupa e quali argomenti bisogna conoscere per affrontare un esame universitario o un concorso pubblico.

Che cos’è il diritto amministrativo

Il diritto amministrativo può essere definito come l’insieme delle norme che regolano:

l’organizzazione della Pubblica Amministrazione;
l’attività svolta dagli enti pubblici;
i poteri attribuiti alle amministrazioni;
i rapporti tra amministrazioni e cittadini;
le forme di tutela contro gli atti amministrativi ritenuti illegittimi.

La Pubblica Amministrazione non può agire liberamente come un soggetto privato. Deve rispettare le competenze attribuite dalla legge, seguire determinate procedure e perseguire l’interesse pubblico.

Questo non significa che l’amministrazione sia sempre in una posizione di superiorità rispetto al cittadino. Il sistema riconosce anche diritti di partecipazione, informazione, accesso e difesa.

Di cosa si occupa il diritto amministrativo

Il diritto amministrativo comprende numerosi settori, perché l’attività pubblica interessa ambiti molto diversi tra loro.

Tra i principali argomenti troviamo:

l’organizzazione dello Stato e degli enti pubblici;
le funzioni di Comuni, Province, Città metropolitane e Regioni;
il pubblico impiego;
il procedimento amministrativo;
gli atti e i provvedimenti amministrativi;
l’accesso ai documenti amministrativi;
la trasparenza e la prevenzione della corruzione;
i contratti e gli appalti pubblici;
le autorizzazioni e le concessioni;
i servizi pubblici;
i beni pubblici;
la responsabilità della Pubblica Amministrazione;
la giustizia amministrativa.

È quindi una materia ampia, nella quale si incontrano regole generali e discipline specifiche riferite ai diversi settori dell’attività pubblica.

Quali sono le fonti del diritto amministrativo

Le fonti del diritto amministrativo sono gli atti e i principi dai quali derivano le norme che regolano la Pubblica Amministrazione.

Non esiste un unico codice che raccolga tutta la materia. Le disposizioni amministrative sono distribuite tra fonti di diverso livello.

La Costituzione

La Costituzione contiene i principi fondamentali che devono essere rispettati dalle amministrazioni pubbliche.

Tra i più importanti vi sono il principio di legalità, l’imparzialità, il buon andamento, l’accesso agli uffici pubblici in condizioni di uguaglianza, il decentramento e l’autonomia degli enti territoriali.

Le fonti dell’Unione europea

Il diritto dell’Unione europea incide in modo rilevante sull’attività amministrativa italiana, soprattutto in settori come concorrenza, appalti pubblici, ambiente, protezione dei dati, fondi europei e servizi.

Le amministrazioni nazionali devono quindi applicare la normativa italiana in modo coerente con gli obblighi derivanti dall’ordinamento europeo.

Le leggi statali

Le leggi approvate dal Parlamento e gli atti aventi forza di legge disciplinano numerosi aspetti dell’organizzazione e dell’attività amministrativa.

Una norma centrale è la Legge 7 agosto 1990, n. 241, che regola il procedimento amministrativo e il diritto di accesso ai documenti.

Le leggi regionali

Le Regioni possono approvare leggi nelle materie attribuite alla loro competenza. Per questo motivo alcune regole possono variare da una Regione all’altra, nel rispetto della Costituzione e della normativa statale ed europea.

I regolamenti

I regolamenti sono fonti subordinate alla legge. Possono essere adottati dallo Stato, dalle Regioni, dagli enti locali e da altre amministrazioni nei limiti delle rispettive competenze.

Servono generalmente a disciplinare in modo più dettagliato l’organizzazione degli uffici o l’applicazione concreta delle disposizioni legislative.

I principi generali

Nell’attività amministrativa assumono rilievo anche principi come ragionevolezza, proporzionalità, trasparenza, buona fede, tutela dell’affidamento, economicità ed efficacia.

Questi principi guidano l’interpretazione delle norme e aiutano a valutare la legittimità dell’azione amministrativa.

I principi fondamentali della Pubblica Amministrazione

La Pubblica Amministrazione deve perseguire l’interesse pubblico rispettando una serie di principi.

Principio di legalità

L’amministrazione può esercitare soltanto i poteri che le sono attribuiti dall’ordinamento e deve utilizzarli nei modi previsti dalla legge.

Buon andamento

L’attività amministrativa deve essere organizzata in modo efficace, efficiente ed economicamente sostenibile, evitando sprechi e ritardi ingiustificati.

Imparzialità

La Pubblica Amministrazione deve trattare situazioni analoghe secondo criteri uniformi, senza favoritismi o discriminazioni.

Trasparenza

I cittadini devono poter comprendere come opera l’amministrazione, quali decisioni assume e come vengono utilizzate le risorse pubbliche, nei limiti previsti dalla normativa sulla riservatezza.

Proporzionalità e ragionevolezza

Le misure adottate devono essere adeguate rispetto all’obiettivo perseguito e non devono imporre sacrifici eccessivi rispetto all’interesse pubblico da tutelare.

La Pubblica Amministrazione e gli enti pubblici

Quando si parla di Pubblica Amministrazione non si fa riferimento a un unico soggetto.

Rientrano nell’amministrazione pubblica, con funzioni differenti:

i Ministeri;
le Regioni;
i Comuni e gli altri enti locali;
gli enti pubblici nazionali e territoriali;
le aziende sanitarie;
le università pubbliche;
le camere di commercio;
le autorità amministrative indipendenti;
gli istituti e gli enti che svolgono funzioni pubbliche.

Ogni amministrazione dispone di competenze specifiche e può agire soltanto nell’ambito delle funzioni che le sono state attribuite.

Che cosa sono gli atti amministrativi

Gli atti amministrativi sono manifestazioni dell’attività svolta dalla Pubblica Amministrazione.

La categoria comprende atti molto diversi: pareri, comunicazioni, certificazioni, verbali, autorizzazioni, concessioni, ordini e provvedimenti.

Il provvedimento amministrativo è l’atto con il quale l’amministrazione produce effetti giuridici nei confronti di uno o più destinatari.

Tra gli esempi più comuni troviamo:

il rilascio di un’autorizzazione;
l’attribuzione di un contributo;
l’aggiudicazione di una procedura pubblica;
un’ordinanza comunale;
l’applicazione di una sanzione;
il diniego di una richiesta;
la revoca di un precedente provvedimento.

Gli elementi del provvedimento amministrativo

Per essere valido, un provvedimento deve provenire dall’autorità competente e rispettare le regole previste dall’ordinamento.

Tra gli elementi da considerare vi sono:

il soggetto che adotta l’atto;
il destinatario;
l’oggetto;
il contenuto della decisione;
la finalità di interesse pubblico;
la forma richiesta;
la motivazione;
il procedimento seguito.

La mancanza o l’irregolarità di alcuni elementi può determinare la nullità, l’annullabilità o altre conseguenze previste dalla legge.

Il procedimento amministrativo

Il procedimento amministrativo è la sequenza di attività attraverso la quale la Pubblica Amministrazione arriva a una decisione.

Il procedimento può iniziare su richiesta di un cittadino o di un’impresa, oppure per iniziativa della stessa amministrazione.

In forma semplificata, può essere suddiviso nelle seguenti fasi:

iniziativa, con l’avvio del procedimento;
istruttoria, durante la quale vengono raccolti e valutati documenti, fatti e interessi coinvolti;
decisione, con l’adozione del provvedimento finale;
integrazione dell’efficacia, quando sono necessari controlli, comunicazioni o pubblicazioni.

Per ogni procedimento deve essere individuata l’amministrazione competente. Devono inoltre essere rispettati i termini previsti per la conclusione e, nei casi stabiliti, deve essere comunicato l’avvio ai soggetti interessati.

La motivazione del provvedimento

La motivazione permette di comprendere le ragioni giuridiche e concrete che hanno portato l’amministrazione a prendere una determinata decisione.

Deve indicare gli elementi rilevanti dell’istruttoria e spiegare il percorso logico seguito. Una motivazione chiara consente al destinatario di valutare la correttezza del provvedimento e l’eventuale necessità di contestarlo.

Accesso agli atti e trasparenza

Il diritto di accesso consente ai soggetti che hanno un interesse concreto, diretto e attuale di prendere visione o ottenere copia di documenti amministrativi collegati alla loro situazione.

L’accesso documentale non coincide completamente con le diverse forme di accesso civico previste dalla normativa sulla trasparenza.

In termini generali si possono distinguere:

l’accesso documentale, collegato a uno specifico interesse del richiedente;
l’accesso civico semplice, relativo a dati soggetti a pubblicazione obbligatoria;
l’accesso civico generalizzato, finalizzato a favorire il controllo diffuso sull’attività amministrativa.

Il diritto di accesso deve comunque essere bilanciato con la tutela dei dati personali, della sicurezza pubblica e degli altri interessi protetti dalla legge.

La partecipazione del cittadino

Il cittadino non è soltanto il destinatario finale delle decisioni amministrative. In molti procedimenti può partecipare, presentare osservazioni, produrre documenti e far conoscere il proprio punto di vista.

La partecipazione migliora la qualità dell’istruttoria e consente all’amministrazione di prendere in considerazione tutti gli interessi coinvolti prima di adottare la decisione finale.

Quando un provvedimento amministrativo è illegittimo

Un provvedimento può presentare vizi relativi alla competenza, alla violazione di legge o al modo in cui il potere è stato esercitato.

Tradizionalmente, i principali vizi di legittimità sono:

l’incompetenza;
la violazione di legge;
l’eccesso di potere.

L’eccesso di potere può emergere, per esempio, quando la decisione appare irragionevole, contraddittoria, sproporzionata o basata su una valutazione incompleta dei fatti.

Revoca e annullamento d’ufficio

La Pubblica Amministrazione può intervenire sui propri provvedimenti attraverso gli strumenti di autotutela previsti dall’ordinamento.

L’annullamento d’ufficio riguarda generalmente un provvedimento illegittimo. La revoca, invece, può dipendere da una nuova valutazione dell’interesse pubblico, da circostanze sopravvenute o da un cambiamento della situazione considerata inizialmente.

Presupposti, limiti e conseguenze variano in base al tipo di provvedimento e alla disciplina applicabile.

La responsabilità della Pubblica Amministrazione

Anche la Pubblica Amministrazione può essere chiamata a rispondere delle conseguenze della propria attività.

A seconda dei casi, possono assumere rilievo la responsabilità civile, amministrativa, contabile, disciplinare o penale dei soggetti coinvolti.

La valutazione dipende dalla condotta, dal tipo di danno, dal rapporto tra il soggetto e l’amministrazione e dalle norme applicabili alla situazione concreta.

La giustizia amministrativa

Chi ritiene di essere stato danneggiato da un provvedimento amministrativo può utilizzare gli strumenti di tutela previsti dall’ordinamento.

In molti casi la controversia rientra nella giurisdizione del giudice amministrativo. In primo grado opera il Tribunale amministrativo regionale, mentre contro le sue decisioni può essere proposto appello al Consiglio di Stato.

In altre situazioni può essere competente il giudice ordinario. La distinzione dipende dalla posizione giuridica fatta valere e dalla materia trattata.

Esistono inoltre ricorsi amministrativi presentati direttamente a un’autorità amministrativa. La scelta dello strumento più adatto richiede una valutazione del singolo caso.

Diritto amministrativo degli enti locali

Una parte importante della materia riguarda l’organizzazione e l’attività di Comuni, Province, Città metropolitane e altri enti territoriali.

Per studiare il diritto amministrativo degli enti locali è utile approfondire:

gli organi del Comune;
le competenze di consiglio, giunta e sindaco;
il ruolo dei dirigenti e dei responsabili degli uffici;
gli statuti e i regolamenti comunali;
i servizi pubblici locali;
gli atti degli enti locali;
la gestione amministrativa e contabile;
la trasparenza e i controlli.

Questi argomenti sono frequenti nei concorsi banditi da Comuni e altri enti territoriali.

Come studiare diritto amministrativo per esami e concorsi

Il diritto amministrativo può sembrare difficile perché comprende molte norme e numerosi concetti collegati tra loro. Per studiarlo efficacemente è preferibile seguire un ordine logico.

1. Iniziare dai principi generali

Prima di memorizzare leggi e articoli è importante comprendere legalità, imparzialità, buon andamento, trasparenza, proporzionalità e tutela dell’affidamento.

Questi principi aiutano a interpretare gli argomenti successivi e a capire perché la Pubblica Amministrazione deve seguire determinate procedure.

2. Studiare organizzazione e soggetti

Occorre distinguere le amministrazioni statali, gli enti territoriali, gli enti pubblici e le autorità indipendenti, comprendendo competenze e rapporti reciproci.

3. Approfondire il procedimento amministrativo

Il procedimento è uno degli argomenti centrali sia negli esami sia nei concorsi. È utile studiare avvio, responsabile, partecipazione, termini, motivazione, comunicazioni e conclusione.

4. Passare agli atti amministrativi

Dopo avere compreso il procedimento, si possono affrontare provvedimenti, requisiti, efficacia, invalidità, revoca e annullamento.

5. Studiare accesso e trasparenza

È importante distinguere accesso documentale, accesso civico semplice e accesso civico generalizzato, evitando di considerarli strumenti equivalenti.

6. Completare con responsabilità e tutela

L’ultima parte può essere dedicata alla responsabilità dell’amministrazione, ai ricorsi e alla giustizia amministrativa.

7. Esercitarsi con domande e casi pratici

Per un concorso pubblico non basta leggere il manuale. È utile svolgere quiz, confrontare concetti simili e analizzare piccoli casi pratici.

Per esempio, si può provare a stabilire se un cittadino abbia diritto di partecipare a un procedimento, quale tipo di accesso possa utilizzare o quale vizio potrebbe presentare un provvedimento.

Quali argomenti studiare per un concorso pubblico

Il programma varia in base al profilo e all’amministrazione che bandisce il concorso. Tuttavia, le nozioni di diritto amministrativo più frequentemente richieste comprendono:

principi costituzionali della Pubblica Amministrazione;
organizzazione amministrativa;
procedimento amministrativo;
atti e provvedimenti;
motivazione e responsabile del procedimento;
silenzio amministrativo;
accesso agli atti e trasparenza;
protezione dei dati personali;
pubblico impiego;
responsabilità dei dipendenti pubblici;
prevenzione della corruzione;
contratti pubblici;
giustizia amministrativa;
ordinamento degli enti locali, quando previsto dal bando.

È sempre necessario leggere con attenzione il bando, perché indica le materie sulle quali saranno costruite le prove.

Perché conoscere il diritto amministrativo

Il diritto amministrativo non è utile soltanto agli studenti di giurisprudenza.

La materia interessa chi prepara un concorso pubblico, chi lavora in un ente, chi gestisce rapporti con amministrazioni e uffici pubblici e chi opera in settori sottoposti ad autorizzazioni, controlli o regolamentazioni.

Conoscere le regole fondamentali permette di comprendere meglio le decisioni amministrative, presentare correttamente una richiesta e riconoscere gli strumenti disponibili per tutelare i propri interessi.

Per approfondire anche gli aspetti amministrativi, contabili e fiscali dell’attività d’impresa, puoi consultare il Master in contabilità e fiscalità d’impresa.

Domande frequenti sul diritto amministrativo

Che cos’è il diritto amministrativo in parole semplici?

È l’insieme delle regole che disciplinano il funzionamento della Pubblica Amministrazione e i suoi rapporti con cittadini e imprese.

Qual è la principale legge sul procedimento amministrativo?

La disciplina generale è contenuta nella Legge 7 agosto 1990, n. 241, più volte modificata nel corso del tempo.

Quali sono le fonti del diritto amministrativo?

Le principali fonti comprendono Costituzione, diritto dell’Unione europea, leggi statali e regionali, regolamenti e principi generali dell’ordinamento.

Che cosa comprende il diritto amministrativo?

Comprende organizzazione degli enti pubblici, procedimenti, provvedimenti, accesso agli atti, trasparenza, pubblico impiego, contratti pubblici, responsabilità e giustizia amministrativa.

Come si studia diritto amministrativo?

È consigliabile partire dai principi generali, passare all’organizzazione amministrativa e approfondire successivamente procedimento, atti, accesso, responsabilità e strumenti di tutela.

Il diritto amministrativo è richiesto nei concorsi?

Sì. È una delle materie più frequentemente previste nei concorsi per lavorare nella Pubblica Amministrazione, anche se gli argomenti richiesti cambiano in base al profilo e al bando.

Che differenza c’è tra procedimento e provvedimento amministrativo?

Il procedimento è il percorso seguito dall’amministrazione per arrivare a una decisione. Il provvedimento è generalmente l’atto finale attraverso il quale la decisione produce i propri effetti.

Le informazioni contenute in questa guida hanno finalità divulgativa e formativa e non sostituiscono una consulenza legale riferita a un caso concreto.